三、着眼问题，内外兼治     　随着鉴定量增加，问题总量也在增加，这也给我们提供了研究和宣传的素材。分析问题可以加深对鉴定质量的认识，有助于对问题的敏感判断，提升对问题根源的分析能力和建立问题解决机制的能力。例如，1996年劳动部职业技能开发司和部中心针对某校承包人伪造"中国职业技能鉴定中心"印章发放伪造证书进行诈骗活动一案，向各地劳动（劳动人事）厅(局)发出以"张仁庆诈骗案"为反面教材加强鉴定质量管理宣传工作的通知，要求贯彻《关于加强职业技能鉴定质量管理的通知》(劳部发[1996]362号)精神，按照《关于开展全国职业技能鉴定质量管理工作检查的通知》(劳部发[1996]384号)和《职业技能鉴定工作规则》(劳培司字[1996]58号)的要求加强鉴定管理，保证鉴定质量，树立国家职业资格证书良好社会信誉，打击违法活动。当年12月开展了加强鉴定质量管理宣传报道活动，召开新闻发布会，新华社、人民日报、中央电视台、中央人民广播电台、经济日报、光明日报、工人日报、法制日报等十几家新闻单位的记者到会采访。为进一步做好鉴定违规问题处理工作，部中心2002年开始统计分析鉴定违规问题。到2008年，主管部门累计查处举报违规问题200多件，涉及25个地区、近20个行业部门，主要包括以乱坏好、以假乱真、以低顶高和其他四大类，可分为系统外和系统内两个方面。系统外的问题主要是一些机构自行开展培训考试发证活动，也发现一些地方、部门、协会、学会、培训机构、公司、个人自行设置职业资格考试，并组织培训发证，有的以国家证书的名义，有的假借国务院有关部门名义。系统内的问题也时有发生，部分地区、行业自行制定职业标准，或者组织没有职业标准的职业鉴定、超范围鉴定、考场纪律混乱；鉴定机构和队伍建设不能满足质量管理工作发展需要；部分鉴定所（站）考培不分；空白职业资格证书的印制、发放和库存管理存在漏洞；鉴定与培训、就业相关问题及满足社会、经济发展要求和应对环境变化的趋势研究不足等。

质量管理必须有手段，能够发现问题，建立反映和解决问题的渠道，目前部中心正在探索建设职业资格咨询投诉机制。随着鉴定事业做强做大的战略调整，为认真落实《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》（中发[2003]16号）提出的人才强国战略，主管部门积极开展问题与对策等质量控制课题研究。为贯彻《关于进一步加强高技能人才工作的意见》（中办发〔2006〕15号）精神，2006年5月25日张小建副部长在全国高技能人才评价工作视频会议上再次强调鉴定工作要突出抓好质量，强化制度的执行和对社会、企业、院校鉴定质量问题的治理，加强制度规范、技术保证、基础工作和队伍建设管理。随着《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》（国办发[2007]73号）的发出，主管部门进一步总结多年成果，工作重点放在强化机构管理和过程控制上。一方面，通过宣传等方式积极改善外部环境。部中心《中国职业培训与技能鉴定》小刊从1993年创刊至今，向全系统发出了包括质量管理内容在内的大量信息。部中心通过资料发行提供大量相关图书和信息服务。1999年中国就业培训技术指导中心暨职业技能鉴定中心信息网站正式开通。目前，"中国劳动力市场网"（www.lm.gov.cn）、"国家职业资格工作网"（www.osta.org.cn）、"中国职业培训与技能鉴定信息服务网"（www.cettic.cn）三网互动，成为宣传质量、维护声誉、防治违规的重要服务窗口。另一方面，强化质量课题研究并注重理论联系实际。将课题成果转化为质量建设实践，在实践中强化规范性、标准化综合治理，增强自身免疫力，保障鉴定系统生存和发展，特别是强化鉴定机构内部质量建设和外部督导，疏堵结合，纠正与预防双管齐下，努力做到内功与外功兼修，达到强化自我、扶正祛邪的质量管理效果。

四、研究应用技术，构筑质量长城

随着相关政策、理念、技术的发展，对体系建设与质量督导两条质量管理工作主线及其关系的理解、内外两条主线与各项质量控制手段的关系逐渐明晰，质量管理方法技术在实践中逐渐完善和成熟。标准化全面系统的体系建设是针对质量问题的防线，不仅能使质量控制清晰，而且可以结合鉴定所（站）评优退出机制、质量责任书等多种措施，使之成为一串质量明珠，形成更多质量防线上的要塞，加强这些质量重镇的建设，从而形成鉴定质量的牢固长城。 　　（一）体系建设和质量督导 　　1.质量控制需要标准。《体系标准》是规范鉴定机构全面质量管理的基本要求。全鉴定系统体系建设大工程要科学分析、合理安排，每个阶段应突出重点。每个鉴定机构的体系建设要充分发挥领导作用，要有耐心，意志坚定，通过策划，制订本机构质量方针和质量目标，保证资源、分工落实；为保证全员参与，要深入动员、全面培训，切实加强学习，战胜认识恐慌和"本领恐慌"；认真编写符合法律法规和《体系标准》要求、符合实际的体系文件（质量手册、程序文件、作业指导文件等），使质量管理标准化、文件化；在试运行中完善体系文件，自我发现和纠正问题，并通过内部审核、管理评审等方法，形成持续改进机制，使体系逐步完善。体系建设须按"实际、实用、实效"原则，"写应做、做所写、记已做"，从而使体系认证不仅成为质量信誉的有效证明，也成为鉴定机构领导的质量意识和管理人员素质的最好证明。 　　《职业技能鉴定质量督导工作规程》明确督导分现场督考和经常性检查两种形式，督导职责包括对机构管理、人员管理、鉴定管理的督导和对违规查处、技术研究的参与。现场督考以考评过程为靶向，经常性检查以机构管理为焦点，而《体系标准》正是过程和机构管理的基本标准，体系审核技术覆盖了过程控制与机构管理的方法技术。系统思想引领的体系认证技术强调过程和接口的标准化控制、纠正与预防及持续改进，将督导实践的目光从关注表象或结果引向过程和全局。 　　2.对鉴定机构的评价包括内、外部评价。内部评价是体系建设的一部分，而督导和认证属外部评价。 　　外部评价即顾客评价。鉴定机构的顾客包括鉴定评价对象、用人方、上级组织。督导是鉴定机构接受上级评价的一种方式；体系认证是通过上级组织第三方专家审核使鉴定机构获得质量活动信誉的有效途径。 　　内部评价是自我评价。鉴定机构应确立顾客满意的服务宗旨。测量分析顾客评价，将外部评价结果（信息输出）作为内部评价过程的重要依据（信息输入），通过内部审核、管理评审、未达标项发现和整改、预防措施的采用及持续改进机制的完善等方法，实现"坚持质量第一，提升鉴定水平"的目标。 　　鉴定机构内外评价涉及对过程和机构的全面质量体系审核技术，以及标准和技术的一致性，将体系建设、体系认证和督导联结在一起。笔者用一关系图（图2），将使用一致标准和方法技术的鉴定机构内、外部评价工作列在同一行，以显示质量督导、体系审核认证、内部审核、管理评审等在标准方法技术方面的内在关联。 　　（二）体系建设与各项质量控制手段的关系 　　体系建设和认证是近年鉴定系统借鉴国际质量管理理念和方法，研发试点的一种全面质量管理方法。其系统性、全面性、开放性特点决定了它可以与各项质量控制措施相互结合、协调统一。 　　1．建立鉴定所（站）"红黑榜"是一种对鉴定机构有影响力的评估。若缺乏科学统一的评定标准，结论就缺乏可比性、说服力。《体系标准》规范了所有鉴定机构各项过程和内容质量管理。鉴定系统当前可建立以体系认证确认优秀鉴定机构的模式，可称作"红黑榜"机制中的优秀模式。随着鉴定系统整体管理水平的提高，当将《体系标准》视为达标要求，那么未能开展体系建设的鉴定机构将被取消资格，《体系标准》即成为退出机制的标准。 　　2．为增强鉴定质量意识，2006、2007年部中心要求各地区、各行业鉴定中心结合自身情况分别与部中心签订鉴定质量管理责任书。随后，各地区、各行业鉴定中心分别与下级鉴定机构签订责任书。体系建设把管理职责分解落实到每个岗位和人员，适用于全系统，注重全员参与，涵盖了质量责任书列举的所有承诺，且标准统一。体系建设技术中自我评价技术占很大分量，因而鉴定机构开展内部审核、管理评审等自我评价工作是落实责任书承诺的有效方式。 　　3．鉴定质量问题投诉和违规查处涉及鉴定管理各个方面。体系建设亦可喻为构筑鉴定防火墙，通过建立过程及其接口的规范控制体系，形成预防问题发生的防御系统。同时，过程、接口质量控制点上的"记已做"机制，如同监控记忆装置，一旦发生问题，可以迅速溯及问题出处并剖析原因，对症下药。 　　4．对于证书、鉴定试卷及其他各项基本鉴定过程（业务）的管理工作，《体系标准》有明确的系统要求，而质量管理体系的基本原则和方法更贯穿所有业务，同时关注了相关机构、人员活动。以证书管理为例，包括了对证书发放机构的自身约束，对各级用户在证书流转各环节上的必要掌控，及对证书生产厂家等鉴定系统外部相关机构的必要制约。 　　5．鉴定质量指标和信息通报工作始自2004年，鉴定质量指标包括基础质量信息、质量工作信息、收费管理信息、证书管理信息等，体系思想是深入分析指标的有利武器。指标、信息反映的内容，都可通过体系建设加以保障和充实。 　　6．质量管理队伍素质决定管理绩效和形象。有针对性的培训和丰富的实践是提高队伍素质的有效途径。培训需要高水平的师资和教材，师资、教材水平都取决于管理理念的先进性、系统性。体系建设要求以系统、精细、放眼全局的目光长远的管理理念，取代局限、粗放、过多受眼前利益影响的思维方式。 　　（三）质量督导与各项质量控制手段的关系 　　质量是硬指标。鉴定质量督导包括对鉴定机构管理和鉴定过程控制进行检查、评价、指导。质量评价是对鉴定工作进行评价的硬手段。 　　1. 鉴定机构"红黑榜"是2006年鉴定所（站）普查中初步建立的。全国质量检查或各地区、各行业年检均以上级督导、抽查为主要形成。督导是机构外部评价的重要方式之一。 　　2．鉴定质量管理责任书的作用是强化自我监督机制，部、省级/行业、地市/行业二级机构、基层所（站）之间逐级对当前关注的具体质量问题签订责任书，达成共识，也可成为上级检查依据之一。很多地区、行业在责任书中提到强化体系、加强督导、建设队伍。督导是督促落实责任书的一种方式。 　　3．调查核实鉴定违规情况是督导工作规程规定的督导职责之一。为做到"迅速反应，及时处理"，防止事态恶化，近几年通过典型案件调查并经司法介入彻底查处，初步建立了重大投诉举报应急处理方案；对于一般投诉举报，建立了一套有效的处理程序。案件查处需要一批熟悉业务的人员，督导人员因质量管理技术方法方面的知识和经验而成为当前完成这项工作的重要力量。 　　4．证书管理等各项业务需要监督指导。证书管理既是鉴定过程的重要组成部分，也是机构管理的重要内容，督导的主要形式包括对鉴定过程和机构管理的督导，证书管理是督导关注的重点内容之一。 　　5．鉴定质量指标包含各地区、各行业质量督导情况。通过督导实践，例如区域督导责任制、"职业资格全国统一鉴定督导日"等，可以丰富督导人员技术经验，检验质量指标。信息通报涉及包括质量督导总结在内的多方面鉴定质量管理情况。例如通过《国家职业资格全国统一鉴定现场督考情况通报》等形式，总结经验并发布相关质量信息。 　　6．近年各地、各行业组织了大量督导员培训。通过选择管理人员、考评人员等多方面人员参加培训，强化质量队伍建设，宣传质量管理工作。

五、强化能力建设 坚持科学发展

（一）探索实践，提升能力 　　鉴定，以职业活动为导向，以能力建设为中心，必须坚持为社会服务，为顾客（劳动者、用人单位、政府、企业、院校等）服务的宗旨，做好能力开发事业。为了实现鉴定系统全面协调可持续发展，首先要坚持统筹兼顾的根本方法，强化各项基础建设，完善鉴定系统自身能力建设，加强鉴定机构自我评价、创新完善、质量认证、持续改进制度化建设，将质量管理理论方法与鉴定系统能力建设实践紧密结合。提高创新能力，是全面质量管理系统思想的要求。以提升鉴定服务水平为关注点，从注重实效和操作性的角度，笔者提出运用鉴定模型研究质量控制点和各项质量建设方法技术，以体系建设为引导方式，应用《体系标准》，开发和推动省级/行业机构管理及评价工作，综合发挥各种质量管理手段作用，从机构人员素质和技术发展的视角关注能力建设。 　　1．提升技术研发能力。随着鉴定事业做强做大，很多问题逐步解决，同时又会出现新的问题，可开发的外延空间越来越广阔，内涵也越来越丰富。有待研究的课题很多，如：如何适时、充分、有效利用和创新鉴定管理手段；如何同时练好自我完善内功和质量督导外功；如何根据形势不断完善质量，发挥鉴定带动培训、促进就业的积极作用等。目前正在开展的多媒体资源中心建设、小规模鉴定下放后的质量控制技术应用等多项研究，从基础建设到系统保障，为部中心及整个鉴定系统持续发展提供动力。问题与课题促动技术研发。可以说，技术研发是为鉴定系统这台巨型战车研制动力更强大的引擎。应加大宣传，鼓励鉴定系统技术研发能力建设，包括鼓励在研发创新中有突出贡献的机构和人员，并注重应用，加强质量控制技术支持能力建设，形成更强大的战斗力。 　　2．提升机构管理能力。对承担着数千类职业（工种）鉴定的全国众多鉴定机构进行指导评价是机构管理的重要内容，《体系标准》的开发应用为统一鉴定机构管理标准提供了科学高效的解决方案。能力建设重在把研究试点的成果通过进一步实践再提升。一方面讲自律，加强鉴定机构自我监控、自我评价能力建设；另一方面讲评审，从规范省级、行业鉴定（指导）中心的机构评价工作入手，加强全系统评价认证能力建设。 　　以鉴定机构年检为例，将年检与体系建设和机构评价认证结合，将《体系标准》相关条款作为机构检查评分依据，在全系统实现年检标准统一规范，实现鉴定机构标准化管理。 　　3．提升队伍执行能力。队伍在质量管理实践中成熟。随着鉴定人次的增加和顾客要求的提高，对质量管理人员的素质和专业化水平的要求也越来越高。树立良好的职业道德，以正确的理念思考、掌握有效的方法技术，在实践中总结和提高，是对质量管理人员的基本要求。队伍建设需要进一步完善相关机制，明确鉴定质量管理人员的责权利，保障行使鉴定质量管理职责的必要资源，高水平的培训和实践机会都不可少。体系审核人员、督导人员主要来自鉴定系统内部，只有鉴定队伍整体素质提高了，质量管理队伍素质才能持续提升。质量管理队伍解决问题能力的提升，将带动整个鉴定管理队伍能力的提升。 　　（二）统一认识，科学发展 　　事业的发展是第一要义，服务大局是坚持发展的方向，质量第一是和谐发展的要求。 　　人力资源社会保障部尹蔚民部长要求部全体工作人员认真学习和实践科学发展观，努力提高为人民服务的能力水平，团结一心，促进事业的发展。鉴定质量管理紧密围绕开发人力资源的鉴定评价工作，是以人为本、服务人民群众、维护社会稳定的重要内容。当前，部中心科学发展观学习实践活动的主题为"服务就业，培养人才，科学评价"。鉴定工作是为广大劳动者服务的，强化质量是人本思想在鉴定工作中的集中体现。以人本思想为核心，在处理质量与质量建设投入的关系上就会有正确的态度。 　　回顾鉴定管理发展历程，"质量第一"就是以人为本，承载着保护上亿本职业资格证书声誉的责任，体现着近万名质量管理人员、数万鉴定管理人员、十几万考评人员的职业形象。展望未来，坚持实事求是、坚持改革创新、坚持科学发展，是鉴定事业持续发展、鉴定有效辅助培训、服务就业大局和经济发展的基本要求。 　　鉴定机构规范和鉴定过程控制是科学评价鉴定质量的重点，内容和过程质量建设是持续发展、科学发展的重要课题。因此，要加强技术研发，支持机构、队伍、过程控制能力建设，通过系统思想引领的标准建设及以标准为基础的体系建设实践，实现统一认识、整合能力、和谐实践、提高效率、维护公平的目标。系统化质量建设是领导工程。管理者坚守质量为先的理念是事业不断发展的关键。质量管理理论方法技术的生命在于实践和发展。各级质量管理者应具备很强的研发创新能力和管理实践能力，站在质量管理研究和应用的前沿，引领鉴定质量管理工作为提高劳动者素质服务，为适应社会经济发展服务，以质量提升促进事业发展。同时，相关组织应保证专门的质量管理人员得到标准技术方面的培训，并为理论方法应用于实践配置必要资源，确保质量控制活动效率。 　　在不断提升的平台上创新实践，是鉴定事业科学发展的要求。诸如年检与体系建设结合这样的鉴定质量控制方法创新，需要有整体管理能力不断提升作基础。这启示我们：推动整体水平和全员素质的提高，是质量管理方法技术不断发展完善的基础，也是这些方法技术得以充分应用和发挥作用的前提。一方面，质量管理工作可以推动鉴定机构整体素质和服务水平的提升；另一方面，鉴定机构的整体素质水平又影响着质量管理方法技术的应用水平。机构水平普遍较差时，我们需要宣传的主题和可以选用的方法都受到限制；随着机构水平普遍提高，我们可以逐渐提高能力要求，在方法技术的选用方面也可以做到更加全面和自由。 　　实践出真知，鉴定事业在工作中发展，鉴定质量管理水平在实践中提高。我们不能在理论方法中寻找勇气，成功归功于实践者。鉴定质量管理者应把制度建设、体系建设、应急处理机制方法、质量控制方法、队伍建设等重点课题，与职业资格清理整顿、企业技能人才评价试点、鉴定机构体系建设、鉴定质量督导、专项能力考核等当前重点工作紧密结合，坚持实际、实用、实效原则，按照符合国情、符合客观发展实际的工作方案，采取积极有效的措施，全面系统地做好鉴定质量管理工作。 　　国际质量管理专家朱兰说："21世纪是质量的世纪。"改善质量是鉴定事业科学发展的基本要求，也是很高的要求。不断改善质量，需要首先改变一些习惯，着力转变不适应、不符合科学发展观的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题。管理习惯的变化需要有胆识的决定。质量管理的要领就是从各机构、各部门、每个人的职责做起，在实践中重复那些简单的规则。质量管理的成功，总是从脚下的这一步开始的。   国家职业技能鉴定质量管理理论、方法与实践（上）